2016년 6월 24일, 유럽사회를 뒤흔든 충격적인 사건이 발생했다. 영국에서 실시된 국민투표에서 영국민 51.9%가 찬성함으로써 '브렉시트(EU 탈퇴)'가 결정된 것이다. 물론 EU 탈퇴가 즉시 성사되는 것은 아니다. 앞으로도 영국과 EU는 지속적으로 탈퇴 협상을 벌여야 한다. 그러나 브렉시트가 초래한 혼란은 엄청 났다. EU의 결속력이 약화될까 우려하는 유럽사회는 물론이거니와, 영국 내부적으로도 스코틀랜드와 북아일랜드가 독립을 시도하고, 100만 명 이상의 국민이 재투표를 청원하기도 하였다. 여론조사에 따르면, 국민투표가 영국 사회를 분열시켰다고 응답한 국민도 매우 많았다.
브렉시트는 '국민투표'와 그것의 기반이 되는 '직접민주주의'의 맹점을 잘 드러내는 사례라고 생각한다. 구글에 따르면, 브렉시트가 확정된 이후, 영국 내에서 EU와 관련해 두 번째로 많이 검색된 질문이 'EU가 뭔가요(What is the EU)'였다. 이와 더불어, SNS에서는 '우리 무슨 일을 한 거지(What have we done)'라는 해시태그와 후회하는 내용이 연달아 게시되었다. 이것의 의미는, 국민투표에 참가한 72.2%에 달하는 영국인들은 해당 사안에 대해 정확한 정보를 알지 못한 채, 국가 중대사를 결정했다는 것이다. 브렉시트를 국민투표로 결정 하자는 캠페인에 대해, 공포와 분열을 조장할 뿐이었다는 전문가들의 비판이 줄을 이었다.
고대 그리스의 철학자, 아리스토텔레스 등은 민주주의가 중우정치로 변질되는 것을 우려하였다. 이성보다 감성이 우선하는 시민들이, 정치가들의 선동에 의해 정치를 잘못된 길로 이끌 가능성이 있다는 것이었다. 약자와 소수자를 무조건 '선善'으로 인식하는 '언더도그마'와 같이, 민주주의 체제하에서의 다수결이 반드시 옳은 것은 아니다. 전술한 브렉시트 역시 시간이 흘러야 평가가 정확하겠지만, 반드시 옳은 의사결정이었다고 장담할 수 없다.
떠오르는 화두, 국민소환제
지난 3월 26일 정부 개헌안이 발의됨에 따라, 헌법 개정이 최근 가장 떠오르는 화두가 되었다. 정부 개헌안은 권력구조 개편과 토지공개념 등 다양한 내용을 담고 있지만, 그중 가장 관심을 받고 있는 것은 바로 헌법 45조 2항에 명시된 '국민소환제'였다. 미디어오늘과 한국사회여론연구소가 최근 실시한 여론조사에 따르면, 국민소환제 도입에 찬성하는 응답은 각각 77%, 91%에 달했다. 또한 지난 대선에서도 주요 대선 후보들은 모두 국민소환제 도입을 공약으로 내세웠다. 국민소환제를 비롯한 개헌 논의의 바통은 이제 국회로 넘어갔다.
대의민주주의를 보완하기 위한 직접민주주의 3요소에는 '국민투표', '국민발안', '국민소환' 등이 있다. 지금 논하고 있는 국민소환제란, 선거에 의하여 선출된 대표 중에서 유권자들이 부적격하다고 생각하는 자를 임기가 끝나기 전에 국민투표에 의하여 파면시키는 제도를 말한다. 우리나라에서는 국민투표와 주민투표, 지자체에 한하여 주민소환제가 운영되고 있지만, 국민발안과 국민소환제는 도입되지 않은 상태이다. 해외에서도 일부만이 도입했는데, 이코노미스트 민주주의 지수를 참고했을 때, 영국을 제외하면 모두 후진국에서 도입하였다.
이번 개헌 논의를 계기로, 국민소환제에 대한 염원이 뜨거운 이유는, 대의민주주의와 국회에 대한 국민들의 불신이 크기 때문이다. 19대 국회의 공약 이행률이 10% 초반에 그치고, 국가별 의회 신뢰도 조사에서 국회를 신뢰한다는 응답은 10.2%에 불과했다. 이와 같은 지표처럼, 당선 전후 태도가 극도로 다른 국회의원들에 대해, 많은 국민들은 염증을 느끼고 있다. 의원들이 이처럼 안하무인인 원인은, 그들이 각종 특권으로 인해 임기를 보장받기 때문에, 사실상 선거를 통한 심판 외에는 국민들이 부적절한 의원을 제재할 방법이 마땅치 않아서이다. 내부적인 징계 외에는 형법이나 다른 대안을 통해 국회의원들을 통제할 수 없다.
물론 국회 내에서 제명이 가능하지만, 현재까지 제명이 가결된 사례는 김영삼 대통령이 유일하다. 지난 2004년 경비원을 폭행한 김태환 전 의원은 윤리특별위원회에 회부되었으나 현행법상 한계로 국회의원윤리강령 위반 사실을 통고한 것이 징계의 전부였다. 2010년 징계 관련 조항이 개정되었지만, 이것 역시 한계는 뚜렷했다. 무기명 투표로 진행될 수 있고, 재적의원 2/3가 찬성해야 제명안이 통과되기 때문에 '제 식구 감싸기'를 방지할 수 없었다. 실제 아나운서 비하 발언으로 물의를 빚은 강용석 전 의원은 제명안이 부결되고 당에서 제명된 것이 전부였고, 이후 물의를 빚은 심학봉 전 의원은 자진 사퇴로 마무리되었다.
위헌의 소지가 많은 국민소환제
지난 2017년 발의된 법안을 참고할 때 국민소환제의 구체적인 사항은, 주민소환제와 유사하다. 소환 사유는 ① 헌법에 따른 국회의원의 의무를 위반한 경우, ② 직권 남용・직무 유기 등 위법・부당한 행위를 한 경우, ③ 국회의원의 품위에 맞지 않는 언행으로 사회적 물의를 일으킨 경우 등 세 가지이다. 절차는 일정 수 이상이 서명하여 국민소환이 발의되면 그 즉시 해당 의원의 직무는 정지되며, 이후 일정 기간 동안 공고한 뒤 국민투표를 진행한다. 투표에서 일정 이상의 투표율을 충족하지 못하면 개표할 수 없고, 통과된다면 해당 의원의 자격이 박탈된다. 이처럼 국민이 직접 위임한 주권을 철회할 수도 있어야 한다는 취지의 제도가 바로 국민소환제이다.
국민소환제는 취지는 좋지만, 위헌의 소지가 많다. 대표적으로 공무담임권, 신임투표, 자유위임 원칙 등에 위배된다. 먼저 공무담임권에 관한 문제이다. 주민소환제 위헌심판(2007헌마843)에서 헌법재판관 4명은, 아직 주민소환이 통과된 것도 아닌데, 고작 15%의 서명으로 주민소환이 발의되었다는 이유만으로, 그 즉시 권한정지가 되는 것에 대해 공무담임권과 과잉금지의 원칙 등 헌법적 사항을 침해한다고 판시했다. 국민소환제는 부시장 등이 대행하는 주민소환제와 달리 대행이 불가능하고, 지방자치와는 다르게 대의제가 철저하게 운영되는 중앙정치의 파급력을 고려할 때, 이는 주민소환제보다도 더 큰 위헌성을 지닐 것이다.
두 번째, 신임투표 역시 문제이다. 헌법재판소는 국민투표의 종류 중 헌법 제72조에 규정된, 정책과 관련된 국민투표는 합헌이지만, 해당 공직자에게 직무를 맡겨도 되는지 묻는 신임투표는 위헌이라고 판시했다(2004헌나1). 국민소환제 역시 법리적 해석이나 수사를 통한 것이 아니라, 오로지 국민투표만으로 해임 여부를 결정하므로 신임투표에 해당한다. 그렇다면 국민소환제는 명백한 위헌이다(※ 2004헌나1 : 헌법 제72조는 대통령에 의한 국민투표의 정치적 남용을 방지할 수 있도록 엄격하고 축소적으로 해석되어야 한다. ……헌법 제72조의 국민투표의 대상인 '중요정책'에는 대통령에 대한 '국민의 신임'이 포함되지 않는다).
세 번째는 자유위임 원칙에 위배된다는 것이다. 헌법재판소 판례(92헌마153)에 따르면, 국회의원은 자유위임 원칙, 즉 개인의 양심에 따라 행동해야 민주주의 실현에 바람직하다고 보았다. 즉 국회의원이 비록 국민의 대표라고는 하나, 여론을 맹목적으로 따르는 것이 무조건 공익을 추구하는 것은 아니라는 의미이다. 그러나 국민소환제는 의원의 소신 있는 정치를 직접적으로 제한한다. 나아가, 또 다른 판례(2002헌라1)에 따르면, 자유위임 원칙이 절대적인 것은 아니나, 국회의원 신분 자체를 상실하는 것은 과도하다고 판시한 바 있다.
그밖에도 국회의원의 면책특권이나 대의제의 원리, 과잉금지의 원칙 등을 침해한다.
직접민주주의의 한계
판례(2007헌마843)에 따르면, "국민주권주의는 국가권력의 민주적 정당성을 의미하는 것이기는 하나, 그렇다고 하여 국민 전체가 직접 국가기관으로서 통치권을 행사하여야 한다는 것은 아니"라고 국민주권주의의 정확한 해석을 제시했으며, "직접민주제를 도입하는 경우에는 기본적으로 대의제와 조화를 이루어야 하고, 대의제의 본질적인 요소나 근본적인 취지를 부정하여서는 아니 된다는 내재적인 한계를 지닌다"고 판시함으로써, 직접민주주의가 아무리 중요할지라도 대의제의 원리를 우선할 수 없다고 밝힌 바 있다.
따라서 대의제를 보완하기 위한 직접민주주의 3요소 중 하나인 국민소환제를 통해, 대의제의 핵심인 국회의원의 직위를 박탈하는 것은, 위와 같은 이유로 위헌의 소지가 많다고 할 수 있다. 실제로 삼권분립 중 입법부와 대응하는 행정부의 수장인 대통령과 사법부의 수장인 대법원장 역시 국회나 헌법재판소 등 전문기관이 주체로서 그 직위를 박탈을 하지, 국민투표를 통해 결정하지 않는 것이 그 방증이다.
물론 개인의 신념에 따라 국민주권주의를 우선할 수도 있겠지만, 이 역시도 판례(95헌바3)에 따르면, 헌법 조항 간의 우열이 존재하기는 하나, 그 우열이 해석의 편의를 위한 것이지, 특정 조항이 다른 조항의 효력을 전면적으로 부인할 정도의 우열까지를 의미하는 것은 아니라고 제한하였다. 따라서 국민소환제의 취지와 당위성에 충분히 공감하지만, 과잉금지의 원칙처럼 국민주권주의와 대의제의 원리가 조화를 이룰 수 있는 다른 대안을 채택하는 것이 바람직하다. 또한 대의제는 주권주의의 간접적 실현방식에 해당할 뿐, 서로 대립하는 가치가 아니다. 그러므로 대의제를 유지하면서도 보완할 수 있는 대안을 강구해야 한다.
주민소환제의 전례 : 부족한 실효성
백번 양보하여 국민소환제 도입의 당위성이 충분할지라도, 문제가 전부 해결되는 것은 아니다. 유사한 제도인 주민소환제의 사례를 비교해봤을 때, 그 실효성에 의문이 들기 때문이다. 과거 홍준표 전 도지사의 주민소환이 무위로 돌아갔던 것처럼, 주민소환제는 도입된 지 10년이 지났지만, 발의된 것은 80여건에 불과하며, 실제 실시된 것은 8건, 그중에서 개표에 이른 것은 단 2건에 지나지 않는다.
위와 같은 주민소환제의 추이를 볼 때, 국민소환제의 전망 역시 밝지 않다는 것을 알 수 있다. 아무리 이루고자하는 바가 높다고 한들, 실제 시민들의 관심으로 이어지고 그것이 서명과 투표, 그리고 찬성에까지 나아가지 못하면 의미가 없기 때문이다. 실제 지방선거 투표율이 2010・2014년 50%대를, 재보궐선거 투표율은 2015년 20.1%, 2017년 28.6%를 기록한 것을 감안한다면, 국민소환제라고 주민소환제와 크게 다르지 않을 것이라고 사료된다.
이를 인지하고 실효성을 높이기 위해, 작년 박주민 의원은 요건을 보다 완화한 법률안을 발의한 바 있다. 그러나 위헌의 소지가 많으며, 부작용이 많은 국민소환제와 같은 제도는 딜레마가 있을 수밖에 없다. 실효성을 높이려 요건을 완화하면 부작용이 심각해지고, 부작용을 완화하기 위해 요건을 강화하자니 실효성이 희박해지는 것이다. 또한 결과적으로 투표가 부결되었음에도 불구하고, 개표 전까지는 반드시 권한정지가 되는 국민소환제는 의원의 정상적인 의정활동을 마비시킬 가능성이 높다. 또한 개인의 양심과 공익에 따른 것이 아닌 선심성 공약을 남발하게 되어, 국민소환제의 본래 취지를 역행하는 결과를 초래할 것이다.
어찌됐건, 주민소환제가 합헌이니 국민소환제도 합헌이지 않느냐는 이견이 있을 수 있다. 그러나 지방자치로 운영되는 지방정부와 달리, 철저한 삼권분립 등 엄격한 대의제로 운영되는 중앙정부는 직접민주주의 요소의 도입으로 인한 파급력과 진입장벽이 더 높을 수밖에 없다. 이 때문에 2007년 지방자치에 직접민주주의 3요소를 도입할 때 중앙정부는 배제한 것이고, 해외의 선진국에서도 주민소환제와 달리 국민소환제 도입은 드문 편이다. 또한 판례(2004헌마530)에 따르면, 주민투표권은 헌법에서 보장하는 사항이 아니라고 판시하는 등, 입법재량에 달린 사안이기 때문에 주민소환제 역시 폐지해도 이상할 것은 없다.
주민소환제의 전례 : 오남용 & 포퓰리즘
2009년 한국행정연구원이 하남시 광역장사시설, 제주도 해군기지, 부천시 장사시설 등의 주민소환 사례를 분석한 결과, 주민소환제가 갈등 관리의 측면에서 비선호시설 입지와 관련하여, 집단이기주의(님비) 등 특정 집단의 정치적인 목적에 악용되었다고 보고했다. 분석에 따르면, 주민소환은 비선호시설과 같은 시설 입지 관련 정책 결정 및 집행을 추진하는 행정기관에 부담을 줌으로써 입지 갈등 양상을 더욱 복잡하게 만들었다는 결론을 내렸다.
위와 같은 주민소환제의 사례를 비추어볼 때, 국민소환제는 이익집단 및 해당 지역구 등 상대 진영 유권자들의 조직적인 공작에 악용될 가능성이 크다. 전경련 등이 어버이연합에 수억 원을 지원하며 집회를 동원하는 등 이익집단의 횡포가 가능하며, 해당 지역구의 경쟁 후보 지지자들이 악용할 가능성 역시 배제할 수 없다. 2016년 기준 새누리당의 당원은 300만 명 이상이었고, 2017년 기준 더불어민주당의 당원이 280만 명인 것을 감안했을 때, 상대 진영의 조직적인 국민소환만으로 충분히 해임이 가능해질 수 있다. 이번 개헌 논의에서도, 정치적으로 대립이 심한 나라에서 국민소환제는 악용될 소지가 크다는 우려가 많다.
국민소환제가 포퓰리즘을 초래할 수 있다는 지적도 제기되고 있다. 저조한 공약이행률 등 국회의원이 국민을 대변하지 않거나 의정활동을 성실하게 하지 않는 문제를 해결하기 위해 국민소환제를 도입한다지만, 오히려 국회의원들이 공익보다는 지나치게 여론의 눈치를 보고 선심성 공약을 남발함으로써, 공약이행률 등 정상적인 의정활동이 더 저해될 가능성이 커질 수 있다. 국민의 뜻, 여론을 맹목적으로 추종하는 것은 공익을 추구하는 것과는 다르다. 대중의 모든 결정과 여론, 즉 다수결이 절대적이거나 곧 공익을 뜻하지는 않는다. 헌법과 같이, 우리사회가 지향하는 바람직한 가치에 부합하는 여론만이 공익으로 불릴 수 있다.
따라서 국민소환제로 인해 국회의원들이 지나치게 여론을 의식하고 또 선심성 공약을 남발하게 된다면, 이는 님비 현상과 같은 집단이기주의가 팽배해지는 결과를 초래할 것이고, 포퓰리즘 및 중우정치의 부작용이 대두될 것이다. 실제로, 주민소환제가 10년 동안 운영되고 있는 지방자치의 경우에도, 공약이행률이 특별히 높은 것은 아니었다. 2012년 자료에 따르면, 전국 시・도지사의 공약 중 완료 또는 추진 중인 공약은 30.8%에 불과했다.
대안 : 선거제도 & 윤리특위 개선
국민소환제 도입의 이유는 크게 두 가지를 꼽을 수 있다. 첫 번째는 국회의원의 불법적이고 부당한 행위를 근절하는 것이고, 두 번째는 국회의원의 의무에 대한 부분이나 불성실한 의정활동을 근절하기 위한 것이다. 첫 번째가 법적인 문제이고, 또 국민소환제 없이 기존 제도 강화로도 충분히 해결이 가능한 문제에 속해 상대적으로 중요성이 떨어진다면, 두 번째는 정치적인 문제이기 때문에 그 접근 방법에 있어 부작용 등을 고려하여 매우 신중해야 하고, 이번 논의에서 가장 핵심적인 부분에 해당한다.
후자의 경우가 정치적인 성격이라고 규정한 이유는, 그 잘잘못의 여부와 실체를 객관적이고 합리적으로 밝히기에 한계가 존재하기 때문이다. 서울시의 교통 환승정책처럼 당시에는 비판을 받았던 정책이 훗날 재평가를 받는 등, 의정활동이라는 것은 당시의 즉각적 평가보다는 장기적이고 신중한 평가가 더 정확할 수 있다. 그렇기 때문에 국민소환제처럼 자의적이고 근시안적인 판단에 결과가 좌지우지되는, 그리고 그것이 수시로 가능해져 장기적이고 신중한 평가가 불가능해지는 것보다는, 4년이라는 간헐적인 선거를 통해 책임정치를 실현하는 것이 민주주의에 보다 바람직하다.
물론 지금도 완벽하다는 것은 아니지만, 개혁을 해야 한다고 할지라도 선거제도를 중심으로 이루어져야 한다. 예를 들어, 당 지도부의 눈치를 볼 수밖에 없었던 하향식 공천을 민주화함으로써, 당론보다 여론을 우선시해야 당선이 가능해지게끔 선거문화를 바꿔야 하고, 국민들이 상향식 공천을 통해 후보자의 자질을 직접 검증함에 따라, 성실한 의정활동 및 민주주의 실현을 보다 효과적으로 이룰 수 있을 것이다. 시작이 반이라고 한 것처럼, 잘못된 정치인을 선출하여 훗날 바로잡으려 하기보다는, 애초에 잘 뽑는 것이 가장 효과적이다.
외에도 안전장치로서, 기존의 유명무실한 윤리특위의 권한을 확대해야하며, 요건 및 절차 역시 기명투표를 원칙으로 개정하고 정족수를 완화함으로써, 윤리특위가 국회의원에 대한 실질적인 통제장치로서 기능하도록 개선해야 한다. 그리고 지금과 같이 추상적인 윤리 관련 규정을, 4~500쪽에 달하는 영국과 미국을 본받아 구체화해아 한다. 또 김영란법과 같은 형법을 강화하여 외부적 제재 수단을 마련함으로써, 국회의 제 식구 감싸기를 지양해야 한다.
고대 아테네의 중우정치
고대 아테네는 그들의 민주정을 보호하기 위해, 도자기 파편에 투표하여 독재자를 추방하는 '도편추방제'라는 제도를 운영했다. 아테네의 정치인, 페리클레스는 30여 년 동안 자신의 정적들을 제거하는 데에 이를 악용하는 등 국민소환제와 유사한 도편추방제는 아테네의 찬란했던 민주정을 중우정치로 전락시켰다. 이와 같이 직접민주주의는 현실적인 어려움은 물론 많은 결함이 존재하는 체제이다. 때문에 현대국가의 대부분은 대의제를 채택하고 있다.
우리나라 또한 예외는 아니다. 개선하지 말자는 것이 아니다. 다만 국민소환제는 부당하면서도 효과는 적고, 부작용은 많기에 국회의 불성실함을 해결하기에는 부적절하다는 점을 지적하는 것이다. 정치인의 자질과 정책을 평가하는 것은 장기적이고 신중하게 이루어져야 합리적이다. 그러므로 우리는 '민주주의의 꽃'인 선거를 정상화하는 것이 가장 바람직하다.
저작권자(c) 오마이뉴스(시민기자), 무단 전재 및 재배포 금지
오탈자 신고
