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▲  현재 일부 조성된 용산공원의 모습
ⓒ 환경운동연합	관련사진보기

'용산공원'이라는 말을 들으면 국민들은 흐뭇할 것이다. '잃었던 땅을 찾는 것이 좋다, 오랜 동안 외국 세력이 점하던 땅이라 더 기분 좋다, 도시 한 복판에 커다란 녹지가 생기는 게 기대된다, 20년 이상 고대하던 일이 드디어 이루어져서 좋다' 등, 정말 흐뭇하다. 

전국에 걸쳐 서울 용산의 미8군 기지뿐 아니라 수많은 주한미군기지가 있다. 부산, 대구, 춘천, 파주, 의정부, 동두천, 인천 부평 등 우리나라 아픈 역사의 흔적들이다. 그 중 9개는 반환 절차가 종료되었고, 여러 사정 때문에(주로 비용과 이전 일정 문제) 아직 반환 계획이 수립되지 못한 땅도 많다. 그 중의 '꽃'은 역시 용산의 미군기지다. 규모도 가장 크고, 수도 서울의 심장 같은 땅이고 주한미군 사령부가 있는 곳이니 상징성이 높다.

이렇게 좋은 일임에도 불구하고, 용산공원에도 끝없는 공간정치가 전개된다. 핵심 사안들을 천착하고 해결하기보다는 기 싸움 정치에 에너지가 소모된다. 나는 '용산민족역사공원건립추진위원회'의 민간위원으로 지난 2년 여 참여해왔는데 참 답답한 적이 많다.

정말 중요한 사안들, 예컨대 '비용을 누가 어떻게 부담하는가, 공원 주변은 어떻게 관리해야 하는가, 누가 책임을 지는가, 공원 내부에 있는 국방부 시설과 존치된다는 미군 시설들의 미래는 어떻게 해야 하는가' 같은 사안에 대해서는 책임 있는 자리에 있는 사람들이 모르는 척 입을 다문다. 그리고 생색내는 일에만 목소리를 높인다.     

'용산공원조성특별법'은 2008년 1월 1일 발효되건만 

현재 확실해진 사항들을 정리하면 다음과 같다. 

1. 용산공원조성특별법이 2007년 6월 국회에서 통과되었고 2008년 1월 1일 발효된다.

2. 용산공원의 추진 주체는 건설교통부이고 공원주변지역에 대한 관리 주체는 서울시다.

3. 용산공원은 국립공원이다. 정부 재정, 즉 전 국민의 세금이 주로 쓰인다.    

4. 평택미군기지 이전비용은 10조원으로 추산(행복도시보다 적다. 행복도시는 공공 투입 비용이 8조3천억원 상한이 정해져 있다.)되며, 한국이 5조5905억 원, 미국이 4조4098억 원을 부담하게 된다. 우리 부담 비용은 토지매입비 1조105억 원, 공사비 3조6700억 원, 설계 및 사업관리비 5300억 원, 평택 이외 지역이전 비용 3800억 원으로 추산되고 있다. 

5. 사업시행방식은 주택공사가 사업비를 대고 정부가 미군기지 반환부지로 정산하는 '기부 대 양여' 방식이다. 국방부는 주공과 '주한미군시설사업시행협약'을 체결했다. 주공은 국방부와 공동시행사로 3조4천억 원을 투자한다. 이에 대해 국방부는 용산의 유엔군사령부(5만2000㎡)와 캠프 킴(5만2900㎡), 수송단(7만9000㎡), 한남동 외인아파트(2만9700㎡)라는 이른바 '산재 부지'를 주공에 넘겨 사업비를 갚게 된다.

7. 동작대교 연결 방식은 아직 확정되지 못했고, 용산공원을 동서로 지나가는 신분당선 지하철은 아직 계획이 확정되지 못했다.

6. 미군기지의 반환은 2012년으로 예정되어 있으며, 2015년부터 공원 일부를 사용하기 시작하여 상당한 시간을 들여 공원이 조성될 것이다. 추진위원회의 민간전문가들은 '뚝섬 서울 숲'처럼 단번에 조성하지 말고 차근차근 성장하는 생태적인 공원을 만든다는 원칙을 세웠다. 

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▲  서울타워 전망대에서 바라본 서울 용산미군기지(자료사진)
ⓒ 오마이뉴스 권우성	관련사진보기

기 싸움 정치가 벌어지는 이유들

이러한 사실들을 보면 왜 기 싸움 정치가 작용하는지 알 수 있다. 이유를 좀 더 구체적으로 정리하자면 다음과 같다.

첫째, 서울시 한복판에 서울시민이 주로 쓰는 공원이지만 국립공원이라는 이유 때문이다. 다른 지자체들도 반환부지의 '무상 기증'을 요구하고 있는데, 왜 서울시만 이런 혜택을 받는 것인가 하는 불만이다. 이 쟁점은 서울시가 획기적인 재정 부담을 해야 풀릴 터인데 비용 부담 원칙이 모호하다.  

둘째, 미군기지 평택 이전 비용을 어떻게든 마련해야 한다는 사실 때문이다. 위의 4항, 5항에 의하면 정부는 아직도 2조2천억 원이 모자란다. 국민 세금으로 써야 하나, 서울시에 부담시켜야 하나, 아니면 무슨 다른 수를 써야 하나? 
   
셋째, 공원의 추진 주체는 중앙이지만 공원주변지역 관리는 서울시라는 사실 때문이다. 이른바 개발권에 대한 조정이 필요한 사안이다. 예컨대 주변 산재 부지는 어떤 형식이든 복합개발이 일어날 터인데, 서울시는 어떤 입장을 가지고 있는가?    

넷째, 아직도 중요한 인프라 시설에 대한 의견만 분분한 상황이다. 동작대교 잇기와 지하철은 대표적이다. 동작대교에서 도심으로 연결하는 도로를 개설(지하도로 포함)할 것인가 아닌가, 우회도로를 만들 것인가? 신분당선은 분당과 용산역을 잇는 지하철로, 한남동을 통해서 국립중앙박물관의 북측을 동서로 관통하는 지하철로 개통된다면 용산공원 내에 3개의 지하철 역이 생기게 된다. '거의' 예상되지만 '아직' 확정되지는 않은 계획이다. 이 두 가지 인프라에 결정에 따라 용산공원 계획의 큰 변수가 된다.    

건설교통부도 못 믿겠고 서울시도 못 믿겠다?

이런 정황이기 때문에 중앙정부와 서울시는 끊임없이 기 싸움을 벌인다. 2006년도에 서울시와 건설교통부가 벌인 기 싸움은 솔직히 볼꼴 사나웠다. 건교부가 '용산공원조성특별법(안)'을 성안한 후에 서울시가 강력 반발하고 나서며 벌어졌던 기 싸움이다.
  

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▲  2006년 8월 24일 노무현 대통령이 참석한 가운데 '용산기지 공원화 선포식'이 열렸다.
ⓒ 청와대브리핑	관련사진보기

이 기 싸움은 일견 서울시의 승리로 끝난 것처럼 보인다. 특별법이 공원 대상 부지의 도시계획 용도변경권(정확히는 '도시계획지정권')을 건설교통부 장관이 행사하는 조항을 삭제하고 '본체 부지'를 공원 용도로 명시했기 때문이다. 건설교통부 장관이 용도변경권을 가지면, 자칫 공원 용지를 야금야금 갉아서 상업용지나 주거용지로 지정할까봐서이고, 아예 공원 경계를 명시해놓으면 이런 걱정 하지 않아도 되지 않느냐 하는 것이 주장 이유다.

충분히 우려할 만한 사안이다. 그동안 정부는 오해 살 일을 꽤 했다. '생태공원, 문화공원, 복합공원' 등의 공원 시나리오를 검토했었고, 혹시 재정 마련을 위해서 개발 부분을 늘이지 않을까 하는 우려를 초래하였다. 서울시도 오해받을 만하기는 마찬가지다. 이명박 전임 서울시장이 공원 내에 '에펠탑' 같은 기념조형물을 세우겠다고 했었다(매일경제, 2004. 2. 6). 그야말로 땅에 대한 사안이 되면 정말 누구도 못 믿는다. 중앙정부가 혹시 용도 변경해서 고층건물을 세우면 어떡하나, 서울시가 혹시 용도 변경을 해서 개발하면 어떡하나 걱정이 안 될 수가 없는 것이다.

특히 용산공원의 경우에는 향후 20∼30년에 걸쳐 진행되고, 대통령과 서울시장이 여럿 바뀔 것이기 때문에 어떤 성향의 인물이냐에 따라서 큰 변화가 일어날 수 있기 때문이다.
  
서울시도 핵심은 피해갔다

여전히 문제는 남아있다. 서울시는 ‘공원 본체부지 확정과 용도변경권 조항 삭제'를 큰일 했다고 생각하지만, 핵심을 건드리지 못했다.  

첫째는 산재부지 문제다. 입법 과정에서 서울시도 산재부지의 복합개발을 동의해버린 것이 되어버렸고, 이를 근거로 위의 5항처럼 국방부와 주공과의 계약도 이루어졌다. 만약 주공이 투입하는 3조4천억 원을 산재부지 규모로 환산하면 1 평방미터당 약 1600만 원 꼴이다(평으로 따지면 평당 약 5300만 원). 고밀 개발이 불가피한 땅값이다. 여태까지 가장 비싼 땅값은 이명박 전 서울시장이 2005년 입찰로 판 뚝섬 주상복합부지다. 평당 8천만 원으로 낙찰되었고 이에 따라 최근 아파트 분양가는 평당 6천만 원으로 나왔다. 이런 상황이니, 산재 부지를 어느 정도의 고밀 개발로 결정해야 하느냐는 앞으로 서울시가 풀어야 할 난제가 될 것이다.

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▲  용산공원 본체부지 내에도 국방부, 전쟁기념관, 향후 미 대시관 부지 등 용산공원으로 쉽게 접근하기 어렵게 만든다. 미군 잔여기지인 드래곤 호텔은 부지 한가운데 있어 공원 사용을 쉽지 못하게 하는 문제도 있다.
ⓒ 김진애	관련사진보기

두 번째는 '공원 경계'를 정해버린 사항이다. 이것은 참 아쉽다. 용산공원의 미래 쓰임새를 생각한다면 오히려 공원 경계를 조정할 필요가 있기 때문이다. 현재의 공원부지 경계를 보면 큰길에 면한 부분이 적어서 공원 이용도가 떨어질 공산이 크다. 사람 왕래가 많은 한강로에 면하지 못하고, 삼각지는 전쟁박물관과 국방부가 가로막고 있고, 북측은 미국대사관이 들어올 예정인데(정동 옛 경기여고 자리의 미 대사관 예정부지의 논쟁 때문에 결국 대체부지로 설정되었다.) 후암동 길을 동서로 완전히 차지해버렸다. 남쪽마저도 초고층 주상복합 단지와 국립박물관 부지가 가로막고 있다. 유일하게 동쪽 이태원에 면하는 부분만 길에 면해 있을 뿐 용산공원은 사방이 포위된 형국이다. 

이런 형국으로는 공원 안에 들어가면 좋을지 몰라도 우리가 그렇게 원하는 뉴욕의 센트럴파크의 성격과는 너무도 다르다. 도시공원으로서 제대로 기능하려면 공원에 대한 접근성이 가장 중요하기 때문이다. 공원 면적을 최대한 확보하는 것 이상으로 좋은 접근성을 확보하는 것이 더 중요하다. 설령 본체 부지를 일부 쓰는 한이 있더라도(전체 공원부지의 5∼10% 미만으로 한정할 수 있다고 나는 추진위원회에서 제안했었다.) 큰길에 면한 민간 소유 땅과 대체하는 등, 적극적인 접근성 확보가 미래를 위해서 중요하다. 이런 가능성이 원천 봉쇄되어 버린 것은 서울시의 고집 때문이다.

아직 가능성은 남아있다. 특별법에 의하면 '공원주변지역(공원에 붙어있는 지역)'에 대해서는 서울시장이 계획을 수립해야 하기 때문에 서울시장의 의지에 따라서는 용산공원의 접근성을 살릴 수 있기 때문이다. 하지만 서울시장은 민원에 약할 수밖에 없는데 과연 공원주변지역을 조정할 수 있을까? 오세훈 시장의 역량에 달려있을 것이다. 
   
서울시의 재정 기여가 있어야 

지금도 기 싸움은 계속되고 있다. 2007년 11월에 노무현 대통령과 오세훈 서울시장이 비공개 면담을 했다는 보도가 있었다. 용산공원 조성에 대한 상호 협력 확인 차원이라고 하지만 '지하개발'에 관련된 문제를 다루었다고 한다. 지하개발 사안은 특별법 수립 과정에서도 쟁점으로 등장되었던 사안이다. 입장은 이렇다. 중앙 정부에서는 아직도 모자란 2조여 원의 비용 조달을 위해서 일부 지하개발에 대한 사업권을 고려하고 있고, 서울시는 공원화 입장을 강하게 주장한 만큼 지하개발에 대한 태도를 유보하고 있는 것이다.

상식적인 사람이라면, 역사적이고 기념비적인 용산공원을 만드는데 돈이 모자란다는 이유로 거대한 지하개발을 추진하는 것에 찬성하지 않을 것이다. 다만 일부 지하개발은 필요하기도 하다. 지하철 노선이 용산공원에 들어온다면 공원 이용이 더욱 편해질 것이기 때문에 반길 일이려니와, 지하철역과 더불어 지하개발을 하지 않는 것도 이상한 일이다. 시민들이 사용하는 도서관, 문화시설, 체육관, 복지 시설과 더불어 지하공간을 활용한다면 공원의 이용도는 크게 늘 수 있기 때문이다. 다만 그 규모를 어느 정도로 하느냐, 그 내용을 어떤 것으로 하느냐가 관건일 뿐이다. 

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▲  정부가 2007년 10월 제시한 용산공원의 생태공원 안
ⓒ 용산공원건립추진위	관련사진보기

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▲  정부가 2007년 10월 제시한 용산공원의 문화공원 안
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원론적으로 지하개발을 반대하는 것으로 알려진 서울시는 과연 어떤 입장을 보일까. 서울시는 2007년 말 철도공사와 협약 체결한 초대형 역세권개발에 집중하고 있고, 이 상업개발에서 상당한 지하공간 활용을 통한 상권 형성에 역점을 기울이고 있기 때문에 용산공원 내의 지하철 역과 연계된 지하공간 개발에 소극적일 수도 있다. 참여정부에 대한 태도와 다음 정부에 대한 태도가 달라질까? 서울시의 수장인 오세훈 시장 역시 재원조달이라는 쟁점을 모르지는 않을 것인데 어떤 입장을 하게 될까? 

사실 이 여러 가지 쟁점은 서울시가 용산공원 조성에 대하여 어느 정도 재정을 부담하느냐에 따라서 풀릴 수 있는 문제다. 특별법에는 '서울시도 일부 비용을 부담한다'는 규정이 들어있다. 하지만 42조 1항에 의하면, "다만, 필요시 서울특별시장과 협의하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 서울특별시로 하여금 그 일부를 부담하게 할 수 있다" 정도이다. 어떻게 협의될까? 서울시는 그동안 공원 조성 공사비 3천억 원 정도는 부담할 수 있다고 했던 바 있는데, 과연 모자란 2조여 원의 재정 부담에 일정한 역할을 하겠다고 나설 수 있을까?

용산공원에 대해서는 서울시의 역할이 아주 중요하다 

용산공원조성특별법이 시행되는 2008년 1월 1일 이후에도 여전히 쟁점은 남아있다. 이제 첫발을 떼었을 뿐이다.

이 시점에 나는 서울시의 좀 더 적극적 역할을 기대하고 싶다. 용산공원화에 대해서만큼은 서울시와 중앙정부와의 기 싸움은 없었으면 좋겠다. 2006년 하반기의 기 싸움에는 취임한 지 얼마 안 되는 오세훈 시장과 당시 건교부 수장이었던 추병직 장관의 역학도 작용했던 것을 부인하기 어렵다. 이제 특별법이 수립되고 일이 착수된 만큼 좀 더 적극적인 역할이 필요하다.

오세훈 서울시장의 '공원 순결주의론'만으로는 한계가 있다. 서울시는 좀 더 적극적으로 본체부지의 공원화만이 아니라 서울시가 앞으로 책임 관장하는 공원주변지역에 대한 적극적 계획으로 공원의 접근성을 높이는 일을 해내야 한다. 서울시는 민원 때문에 직접 하기 어려운 역할에 대해서 건교부의 적극적 협력을 구해내야 한다.  

또한 서울시는 중앙정부가 못하는 일에 대해서 적극 발언해주어야 한다. 중앙정부는 직접 하기 어려운 부분에 대해서 서울시의 발언을 이끌어낼 수 있다. 예컨대, 용산공원 본체 부지 내에는 아직도 국방부 시설이 무척 크다(공원 기본정책 방향 수립 과정에서 국방부가 계속 확장 부지 땅을 요구해서 민간추진위원들과의 뜨거운 토론이 있었다.) 미군이 계속 사용을 주장하는 드래곤호텔 부지(가운데 떡하니 버티고 있어서 참 답답하다)가 있고 헬기 사용부지도 있고 병원 시설도 있다. 외교 문제로 정 이런 시설을 당분간 유지할 수밖에 없다면, 이들 시설의 위치 변경을 고려할 수도 있건만 이런 문제에 대해서 중앙정부는 먼저 나서기 어려운 애로가 있다. 이럴 때 서울시가 나서주면 무척 좋다. 민간추진위원회의 역할을 끌어내고 환경단체의 협력을 끌어내는 것도 서울시가 더 유연한 입장에서 할 수 있는 일이다.

사실, 용산공원은 용산공원 자체보다 주변지역이 훨씬 더 중요하다. 공원은 열심히 하면 잘 만들 수 있다. 하지만 주변 지역은 개인의 재산권이 걸려 있고 민원의 소지가 많으며 조정하기 쉽지 않다. 그만큼 서울시장의 역할이 크다. 용산공원의 역사적 의미를 살리기 위해서 공연한 정치화보다 구체적인 문제의식으로 뜨겁게 벌어지는 좋은 공간정치를 기대한다.