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[소셜 코리아 연속기획] 윤석열 정부에 바란다 ④ 조세
① 기대와 실망 : 그럼에도 윤석열 정부에 기대를 걸어야 하는 이유 (http://omn.kr/1y6f1)
② 복지 : 윤석열 당선자가 직면한 난제 중 난제 (http://omn.kr/1yfcp)
③ 정치 : 민주당의 약속, 윤 대통령에게 좋은 기회 (http://omn.kr/1ykf2)
지난 대통령 선거는 정책 실종 선거라는 평가를 받았습니다. 선거 과정에서 정책이 충분히 검증되지 못한 만큼 폭넓은 의견 수렴이 필요합니다. <소셜 코리아>는 분야별로 대한민국의 현주소를 진단하고 새 정부에서 해야 할 과제가 무엇인지 짚어봅니다.
▲ 세금 부과에서는 공정성이 최고의 덕목이다. 공정해야 납세자들이 수용한다.
ⓒ 셔터스톡
노태우 이후 5년 단임의 여러 대통령이 정부를 이끌고 정권을 넘겨주었다. 경제는 양적으로 성장했지만 계층 간 갈등의 골도 깊어갔다. 조세정책은 경제력 차이를 유효하게 보정할 수 있는 정책 수단이다. 그러나 역대 정부들은 필요한 세금도 애써 외면했다. 조세정책이 사회갈등의 최전선에 있기 때문이다. 민주주의의 축제인 선거에서 조세정책이 제 역할을 찾지 못하는 이유다.
새로 출범한 윤석열 정부는 중층적 위기에 처한 한국경제와 대면하고 있다. 팬데믹, 기후, 양극화 위기에 국제질서의 변화로 야기된 공급망 위기와 자원·에너지 위기까지 더했다. 소득과 자산의 양극화 위기는 다른 위기들과 성격이 구별된다. 양극화는 한국이라는 제한된 사회경제적 영역의 내부에서 발생하는 위기이며 따라서 그 안에서 치유도 가능하다.
정부의 정책 수단은 효율성과 공정성의 두 잣대로 평가된다. 조세정책도 그렇다. 그러나 현실에서는 저항이 강하거나 로비활동이 집중적인 분야를 조세정책이 비껴가는 경향을 자주 본다. 기업집단은 광고비 지출을 통해 법인세와 상속세 관련 기사의 내용을 주무르고, 부동산 보유자들은 보유세에 대한 강한 분노를 선거 과정에서 표출함으로써 정치인들을 겁먹게 한다.
전임 문재인 대통령은 공정성에 대한 사회의 뿌리 깊은 요구를 수용하여 불평등한 경제를 바로잡겠다는 약속과 함께 취임했다. 그러나 조세정책의 영역에서 문재인 정부의 성과는 약소했다. 소득세와 법인세의 최고세율을 올리기는 했으나 좁은 영역에 국한했기에 핀셋 증세로 평가받았다.
빠른 성장으로 계층 격차 돌파?
문 대통령 재임 기간에 글로벌 유동성 증가로 일부 계층의 자산 및 자산소득이 크게 늘어나면서 계층 간의 격차는 오히려 더 벌어졌다. 윤석열 대통령은 취임사에서 이 거대한 격차를 인지하면서도 빠른 성장으로 돌파하겠다고 했다. 그러나 우리는 빠른 성장의 추구가 소득집중과 환경파괴를 가속화시켰음을 이미 알고 있다.
세금 부과에서는 공정성이 최고의 덕목이다. 공정해야 납세자들이 수용한다. 공정하지 못한 조세체계는 효율적으로 운영하기도 어렵다. 세금 부담이 구성원들에게 공정하게 분배되는 것이 중요하므로 조세제도의 중심에는 자연스럽게 소득세가 위치하게 된다. 세금의 부담은 고통의 분담이므로 가족이나 회사가 아니라 고통을 실체적으로 느끼는 주체인 개인을 전제로 해야 공정한 분담이 가능하기 때문이다.
이상적인 소득세는 개인들의 소득을 누락시키지 않고 종류별로 모두 파악하여 합산한 다음 과세한다. 합산된 개인들의 소득에 적용되는 세율은 대부분의 나라에서 누진세율을 적용한다. 세금의 배분이 고통의 균등한 분담이라면 소득의 한계효용이 체감하므로 고소득자들의 추가소득에 대해 높은 세율을 적용하는 것이 결과적으로 균등한 고통 분담이 될 개연성이 높기 때문이다.
소득세는 누진세율 체계를 단순화하면서 과세표준 구간의 조정을 통해 전반적으로 실효세율을 인상하는 정책을 추진할 필요가 있다. 경제협력개발기구(OECD)가 발행한 '임금소득 과세 2022'에 따르면 우리나라의 소득세 실효세율은 OECD 회원국들과 비교해 대부분의 소득수준에서 5%p 이상 낮다.
2021년 귀속소득부터 적용되는 인상된 최고세율은 지방세 포함 49.5%인데 이는 정규직 평균소득의 약 22.2배 이상인 소득계층에 적용된다. 주요 7개국(G7)의 경우 최고세율이 평균 49.7%이며, 정규직 평균소득의 약 7배 정도에 해당되는 소득 구간부터 적용되고 있다.
부가가치세, 법인세, 상속세 등의 세목들도 소득세와의 연계 관계를 잘 살펴서 체계를 잡아 나가야 한다. 경제발전과 함께 개인들의 자산축적과 상속자산은 크게 늘어나고 있다. 상속을 제외하면 사람들은 시차가 있지만 언젠가는 소득을 소비한다. 그러므로 소득보다 소비를 중심으로 경제 능력을 파악한다면 과세당국은 상대적으로 비용을 적게 들이며 과세할 수 있다.
하지만 세금 전체에서 소비세 비중이 커지면 상속자산의 형성과정에서 세 부담이 상대적으로 가벼워진다. 소비세는 누진율을 적용하기 부적절하니 균등한 고통 분담 차원에서는 효과적이지 않다. 소득세와 소비세를 병행과세함으로써 징수의 효율성을 추구하는 것은 바람직하나 전체 세수입에서 소득세 분야보다 소비세 분야가 더 커지는 일은 지양하는 것이 좋다.
국제적으로 비교해 보면 미국 등 주요국에 비해 우리의 소득세 비중은 현저하게 낮다. 공정한 과세가 제대로 이루어지기 어려운 세입 구조다. 그러므로 향후 세제개혁에서 소비세 분야에서 누진율 적용이 어려운 점을 보완하는 제도적 개선이 필요하다. 부가가치세제 분야에서는 생필품에 대해 경감세율을 적용해 서민들의 부담을 덜어주는 것이 정부가 할 일이다.
법인세 비중이 높은 진짜 이유
▲ 추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관과 6개 경제단체장들이 지난 2일 간담회를 했다. 이날 간담회에서 재계는 정부에 법인세 인하 등 감세를 요청했다. ⓒ 연합뉴스
보수당의 후보가 대선에서 승리하자 기업을 대변하는 단체들의 움직임이 눈에 들어온다. 법인세율을 22%로 인하해야 한다는 것이다. 신임 기획재정부 장관은 이 주장에 호응하고 있다. 문재인 정부에서 3000억 원 이상의 과세표준구간에 대해 법인세율을 3%p 인상한 것을 되돌려야겠다는 것이다. 그러나 2020년 신설된 통합투자세액 공제제도를 통해 기업의 실효세율을 대폭 낮춰주는 방향으로 제도 개편이 이뤄졌기 때문에 현재 기업들이 부담하는 실효세율 수준은 그다지 높지 않다.
경제활동에 대한 과세는 어느 나라에서나 조심스럽게 다뤄진다. 그러나 공정한 과세라는 측면에서 기업에 대한 과세도 개인에 대한 소득세와 비교해가면서 판단해야 한다. 기업형태 선택의 중립성을 보장하기 위해서는 개인사업자의 세부담과 법인사업자의 세부담이 균형을 이뤄야 한다.
법인세 최고세율 22%와 소득세 최고세율 45%의 격차는 매우 크다. 기업을 지배하는 대주주는 법인세를 부담하고 남은 이익을 지속적으로 기업에 유보시켜서 세부담을 회피한다. 법인의 소득은 주주에게 귀속되는 것이어서 다른 시민들에 비해 기업의 대주주들은 가볍게 과세되고 세부담의 공평성은 심각하게 훼손된다.
이들은 한국 사회에서 어떤 사람들인가? 국세청 자료에 따르면 2019년 우리나라에서 지급되는 배당소득의 69.3%가 상위 1%의 계층에 집중되고 있다. 대부분의 배당소득이 소수 특권층의 것이니 주식의 소유도 그렇다. 낮은 법인세율은 결국 이들 소수 특권층에게 혜택을 부여하는 것이다.
특권층에 대한 가벼운 과세가 기업의 투자를 장려하고 경제 성장을 촉진하는 정책으로 포장되고 있다. 이런 과세는 불공정할 뿐만 아니라 일부 계층에 누적된 부가 중산층과 서민들의 소비력 감소, 내수 부족으로 이어져 장기적으로 경제에 해롭고 비효율적이다.
새 정부나 기업을 대변하는 단체들은 우리나라의 국내총생산(GDP)에서 차지하는 법인세 비중이 OECD 평균보다 높다고 강조한다. 우리나라의 법인세 비중이 높은 이유는 법인에 대해 충분하게 과세하기 때문이 아니라 법인 소득이 GDP에서 차지하는 비중이 다른 나라들보다 월등하게 높기 때문이다. 우리나라의 법인 소득이 GDP에서 차지하는 비중은 2018년 18.5%로서 미국의 7%, 영국의 13.2%, 프랑스 5.5%, 독일 8.3% 그리고 일본의 13.2%에 비해 압도적으로 높다.
현행 법인세는 4단계 초과누진세율 체계로 복잡하다. 세율체계를 단순화하면서 실효세율 수준을 제고하는 것이 필요하다. 3천억 원 이상의 과세표준 구간에만 적용되는 25%의 법인세율을 200억 원 이상의 과세표준 구간으로 확대 적용하는 것이 바람직하다.
윤석열 정부는 상속증여세 부담도 완화하려고 계획하고 있다. 기재부 장관은 우리나라 상속세율 수준이 일본 다음으로 높아서 기업을 유지하기가 어렵다고 한다. 소득과 자산의 계층 간 격차의 심각성과 파장을 주무장관이 제대로 인지한다면 이처럼 맥락과 거꾸로 가는 정책 제안을 하기는 어려울 것이다.
매우 불공정한 주식양도세 후퇴
▲ 윤석열 대통령이 14일 서울 용산 대통령실 청사에서 김창기 국세청장에게 임명장을 수여한 뒤 기념촬영을 하고 있다. ⓒ 연합뉴스
OECD는 '상속증여세에 대한 연구보고서'(2020)에서 우리나라처럼 상속 시점에 발생한 미실현 소득에 대해 양도차익 과세를 하지 않으면서 상속세에서 큰 규모의 공제를 허용하는 경우에는 경제적 왜곡이 야기된다고 지적하고 있다. 상속세 일괄공제의 축소, 금융자산공제 폐지, 신고세액공제 폐지, 가업상속공제 축소 등을 통해 실효세율을 높여 나가야 한다.
계층 간 격차 확대와 계층 고착에 상속자산의 영향이 크다. 경제 능력의 평가 기준으로 자산이라는 척도를 소득 못지않게 중요하게 봐야 한다. 이런 측면에서 자산 및 자산소득에 대한 과세 강화는 피할 수 없는 사회적 요구다.
증권거래세율 인하도 예정되어 있는데 이에 대한 재고가 필요하다. 증권거래세를 인하하면 기관 투자자들이 컴퓨터 프로그램을 통해 초단기 대량거래를 할 수 있게 돼서 개인 투자자들의 수익 기회를 박탈한다.
윤석열 정부는 또한 주식 양도차익 과세의 시행을 미루거나 100억 원 이상의 주식소유자에게 국한해 과세하는 방안을 고려하고 있다. 이는 부동산 양도차익에 대한 과세나 근로소득에 대한 과세와 견줘 볼 때 매우 불공정한 것으로 어떠한 논리로도 정당화하기 어렵다. 계획대로 주식 양도차익에 대한 과세를 실현하고 5000만 원 이상의 양도소득으로 국한된 과세 기준을 500만 원 수준으로 낮춰야 한다.
또 다른 과세 강화가 필요한 분야는 부동산 보유세로서 부동산시장 안정화 측면에서도 필요한 정책이다. 부동산시장은 특별하게 불완전 시장에 속한다고 볼 수 있다. 공급의 비탄력성 때문이다.
세계 어디서나 아파트나 단독주택을 만들어서 공급하는 것은 수년의 시간이 걸린다. 주택은 일정 규모의 토지를 필요로 하고 나라마다 토지의 양은 제한적이기 때문이다. 우리나라처럼 택지가 부족해 정부가 나서서 대규모 택지를 개발하고 이를 건설업체에 넘기고 분양의 과정을 거쳐서 실제로 입주가 이루어지도록 하는 방식은 계획부터 입주까지 더 긴 시간이 걸린다.
공급에 비해 수요는 미래의 가격 전망에 따라 탄력적으로 변화하므로 정책 수단을 수요 조절에 두지 않을 수 없다. 쉽게 가열되는 수요를 적절하게 제어하지 않으면 공급이 비탄력적이므로 거래량의 작은 변화에도 가격변화가 크다. 매매가격의 변동성은 전월세 가격에도 영향을 미치므로 서민들의 주거생활은 심각하게 어려워진다.
조세정책이 이미 가열된 시장을 안정시키는 역할을 하기는 어렵다. 그러나 잘 정착돼서 납세자들의 머릿속에 상수로 자리 잡은 보유, 양도, 취득에 대한 적정한 수준의 부동산세제는 시장이 불안정하게 변하는 길목에서 시장을 안정시키는 역할을 수행할 수 있다.
양도소득세는 부동산 투자자의 수익률 전망을 낮춰줘서 후속 투자를 자제하게 한다. 취득세는 빈번한 거래에 부담을 주고, 보유세는 소득수준 대비 과도한 부동산 보유에 비용을 부과한다. 세제가 사회와 납세자들의 의식 속에 잘 착근하도록 시간을 줘야 한다.
윤석열 정부는 종합부동산세를 2020년 수준으로 되돌리려고 하고 있다. 공시가를 2021년 수준에 고정시키고 공정시장가액비율을 더 낮추는 방식으로 국회의 동의 없이 시행령만을 개정하여 목적을 달성하겠다는 것이다. 양도세 중과 배제 등 다른 부동산 세제의 완화와 함께 이제 안정화되어가는 부동산시장을 다시 흔들 가능성이 크다.
부동산 시장 다시 흔들릴 수도
정책효과 측면에서나 경제 능력에 상응하는 과세가 필요하다는 측면에서 종부세의 부담 수준은 최소한 현재의 수준을 유지해나가는 것이 필요하다. 1세대 1주택에 종부세 과세 기준을 현재보다 하향 조정하거나 세대당 보유주택수 구분 없이 보유가액을 기준으로 과세하는 것을 고려할 필요가 있다.
부동산 양도소득의 과세체계는 현행의 양도가액을 기준으로 비과세하는 방식에서 장기적으로는 양도차익을 기준으로 일정액(예를 들어 개인별 생애 통산 5억 원)을 소득공제하는 방식으로 전환하여 형평성을 제고할 필요가 있다.
부동산 임대소득에 대한 과세의 정상화도 필요하다. 주요 국가들에서 부동산 임대소득은 사업소득이 아니라 자산소득으로 봐서 독립적인 영역으로 분류하며 사업소득처럼 높은 경비율을 허용하지 않는다.
최근 우리 정부는 2050년 탄소 중립을 선언했다. 환경·에너지세에 에너지 사용에 따른 사회적 비용을 반영하는 방향으로 개편해야 한다. 현재 수송부문에 편중되어 있는 환경·에너지세를 배출권거래제를 통해 규율하고 있는 발전 및 산업 부문과 균형을 이루도록 개편할 필요성이 있다.
탄소세 도입을 포함한 환경·에너지세 개편은 세제 구조를 전반적으로 개혁하는 것이다. 급진적으로 추진하기보다는 장기적인 방향성을 가지고 점진적으로 추진하는 것이 바람직하다. 이 과정에서 확보한 재원을 바탕으로 기후대응기금을 마련하여 변화과정에서 큰 부담을 안게 되는 가계와 기업의 어려움을 덜어주어야 한다.
정부는 불공정한 과정에 대한 개혁도 해야 하지만 경제활동 결과물에 대한 재분배도 이뤄야 한다. 조세정책은 확보된 재원으로 복지정책을 실행할 수 있도록 해준다. 과세는 국가가 지원한 사회 인프라의 도움으로 경제적 성과를 획득한 이들을 대상으로 한다. 따라서 재분배를 통한 양극화 치유의 수단으로서 매우 유효한 정책 수단이다. 그러나 조세라는 정책 수단이 한국 사회에서 제 역할을 찾기 위해서는 정치가들의 용기와 시민들의 강한 요구가 필요하다.
▲ 김유찬 / 홍익대 교수(전 한국조세재정연구원장) ⓒ 김유찬
* 필자 소개: 이 글을 쓴 김유찬 홍익대 교수는 한국조세재정연구원장을 역임했으며 최근에는 사회참여를 지향하는 학술단체 포용재정포럼의 회장으로 활동하고 있습니다. 오래된 관심은 조세부담을 사람들 간에 어떻게 나누는 것이 공정하면서 사회에 이로울까 하는 것이었고, 최근에는 조세로 조성된 재원을 주로 사용하는 정부 활동의 방식과 내용으로 관심 영역이 넓어졌습니다. 저서로 <왜 조세체계는 정의로워야 하는가>가 있습니다.