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▲  미국 워싱턴 D.C에 있는 백악관(The White House).
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미국의 경우 1787년 필라델피아에서 개최된 헌법회의에서 누가 외교정책을 결정하는가에 대해 대통령, 의회, 양자의 분업, 양자의 중복 등의 입장들이 개진됐다. 미국의 외교정책 결정 모델에 영향을 미친 것들은 권한중복을 통해 상호 견제하는 영국 왕과 의회의 관계, 입법부와 집행부가 상호 견제하던 식민지 통치 경험, 연합헌장 시대의 무기력한 중앙정부의 교훈이었다.

현재 미국헌법상 외교에 대한 결정권은 의회에게, 집행권은 대통령에게 있다. 의회의 권한은 제1조 8항에서 보듯이 전쟁선언, 예산 승인, 군대 육성과 지원, 입법권, 조약 협상에 대한 자문과 동의, 고위공직자에 대한 인준, 외국과의 무역에 대한 통제이다.

외교의 실질적인 중심은 과거 국무부였으나 교통과 통신의 발전으로 대통령이 직접 구체적인 사안까지 관여하기 시작했다. 1947년 국가안전보장회의가 설치되고 키신저 이후 국가안보보좌관의 역할이 증대되면서 실무적인 사항까지 백악관으로 이동하였다. 과거에 비해 정보의 통로도 각종 정보기관의 신설로 국무부에 덜 의존하게 되었다. 오늘날 선거에 민감한 백악관이 여론에 즉각적으로 대응하기 위해 외교 현안을 챙기고 있다.

스마트 기술로 국무부장관에서 국가안보보좌관으로 권력이 이동

미국의 안보정책은 CIA와 국가안전보장국(NSA) 등 정보기관의 정보보고를 기초로 하여 백악관의 국가안전보장회의(NSC)가 장기정책과 단기대응으로 결정하고 있다. 이의 집행은 국무부의 소관이다. 하지만 급박한 중요사항은 NSC의 직접적인 감독 아래 집행되는 경우가 있다.

국가안전보장회의(National Security Council)는 대통령에게 자문하기 위하여 백악관 내에 설치된 기구이다. 국가안전보장회의는 대통령이 안보 문제에 대해 종합적인 결정을 내릴 수 있도록 부처 간의 의견을 조정하는 것을 기본 업무로 한다. 하지만 대통령 혹은 국가안보보좌관의 역할에 따라 중요하고 급박한 안보문제에 대해 결정을 하거나 심지어 중요한 작전을 실질적으로 지휘하기도 한다.

국가안전보장회의는 대통령, 부통령, 국무장관, 국방장관으로 구성되어 있으며, 대통령은 필요할 경우 다른 차관급을 포함시킬 수 있다. 국가안전보장회의 보좌관실은 국무부, 국방부 및 중앙정보국에서 파견되거나 별도 선임된 민간 전문가들로 구성돼 있다.

국가안보보좌관과 국무부장관의 파워게임은 대통령 의중에 따라 좌우

국가안전보장회의는 아이젠하워 대통령 시절에 조직이 팽창하였다가 케네디와 존슨 대통령 시절에는 대통령, 국무부 등의 견제를 받아 축소되었다. 하지만 닉슨 대통령 시절에 헨리 키신저(Henry Alfred Kissinger)가 국가안보보좌관을 맡으면서 다시 권한이 커졌다.

하지만 키신저가 국무장관을 겸하게 됨에 따라 권력이 국무부로 이동했다. 카터 대통령은 국가안전보장회의가 먼저 정책을 결정하고 국무부가 보완하여 집행하도록 하였으나 사이러스 밴스(Cyrus Robers Vance) 국무장관이 사임하는 등 국무부의 반발을 샀다.

레이건, 조지 H. 부시 대통령은 국무부와 균형을 갖도록 국가안전보장회의의 권한을 일부 축소하였으나 클린턴 대통령은 경제정책의 역할을 강조하는 등 다시 권한을 강화시켰다. 조지 W. 부시 대통령은 국가안전보장회의의 조직을 1/3로 축소하였으나 오바마 대통령 시절에 다시 조직이 확대되었다.

신호 정보는 NSA, 인적 정보는 CIA, 9.11 이후 국토안보부 부상

국방부 특별활동국 소속 국가안보보장국(NSA)은 전 세계의 신호를 포착하는 ‘시진트(SIGINT: signal intelligence)’를 담당하는 반면, CIA는 스파이 등을 사용하는 ‘휴민트(HUMINT: human intelligence)’를 담당한다. 테러와의 전쟁 이후 신설된 국토안보부(Department of Homeland Security)는 본토 안보와 관련된 모든 기관의 정보를 수집, 분석하여 관련 정책을 세워 연방기관, 주 정부에 제공한다.

국가정보장실(Office of the Director of National Intelligence)은 9.11위원회 권고에 따라 2005년 대통령 직속기관으로 신설되었다. 국가정보장실은 국가안전보장회의(NSC, National Security Council)에 자문을 제공하고 과거 CIA국장이 맡았던 16개 정보기관들의 조정을 담당한다.

미국의 16개 정보공동체는 국가정찰국(NRO), 국방정보국(DIA), 국가지구공간정보국(NGA), 국토안보부(DHS), 군의 정보부대, 국무부 정보조사국(INR), 해안경비대 정보실(USCG), 법무부 마약수사청(DEA), 재무부 정보지원실(OIS), 에너지부 정보실(IN) 등을 포함한다.

의원, 관료, 학자들이 토론하는 청문회가 공개적인 외교정책의 창

미국 국무부의 집행라인은 국무부장관(Secretary of State) - 부장관(Deputy Secretary) - 차관(Under Secretary) - 부차관(Deputy Under Secretary) - 차관보(Assistant Secretary)- 부차관보(Deputy Assistant Secretary) 등이다.

차관은 직업공무원인 외교관이 오를 수 있는 최고직이다. 차관보는 국장급이며, 동아시아태평양국장의 경우 보통 6자회담의 수석대표이다. 동아시아태평양국장 아래 한국과장이 있다.

외교안보정책을 만들어가는 실무자들은 국무부, CIA, NSC 등에서 근무하는 직업 관료들, 대학 및 연구기관의 민간 전문가, 정보 관련 직업 군인들이다. 국가기관의 전문가들은 현직에서 물러나면 대학이나 연구기관으로 갔다가 대통령의 선호에 따라 다시 국가기관의 고위 정무직으로 돌아온다. 반대로 민간전문가들이 고위 행정직이나 정무직으로 진출하기도 한다. 주요 전략을 수립할 때는 정부기관의 전문가뿐만 아니라 민간전문가들도 참여한다.

미국의 상하원은 수시로 청문회를 열어 외교정책의 집행을 감독하고, 전문가들의 의견을 들은 후 대외정책에 관한 법률을 제정한다. 공개청문회는 국민들을 상대로 한 정보공개의 측면이 크고 중요한 사항은 비공개청문회로 진행한다. 따라서 공개청문회에서는 미국의 대외정책의 목표나 정당성이 논의되는 편이고, 비공개청문회에서 비로서 예민한 미국의 국익이 다루어진다.

비밀청문회를 개최하기도, 다국적 기업도 중요한 정보수집 역할

공개청문회에서 말하기 힘든 숨은 전략들이 각종 토론회, 보고서, 칼럼에서 언급되기도 한다. 미국의 외교안보연구기관 중 단연 영향력이 큰 곳은 미국외교협회(CFR)이다. 1939년 미국 외교협회는 "전쟁과 평화 연구 프로젝트"라는 보고서를 통해 미국이 유엔을 통해 절대강국이 되는 전략을 제시하였다.

미국외교협회는 수시로 장관급, 대사급 인사들을 초청해 토론회를 개최한다. 협회는 또한 민간전문가와 전현직 고위관리로써 TF를 구성하고 전략보고서를 작성하여 정부의 정책에 반영되도록 한다.

외교정책에 영향을 미치는 싱크탱크를 보면, 록펠러 재단은 전통적인 보수집단이며, ‘새로운 미국의 세기를 위한 프로젝트(PNAC)’는 신보수주의자의 집단이며, ‘미국 안보위원회(ASC)’는 군산복합체의 모임이다. 이 밖에도 미국 민주주의 재단, 프리덤 하우스, 알베르트 아인슈타인 재단 등이 있다. 이들 단체들은 미국의 대외정책에 영향을 주는 동시에 해외에서 미국의 국익을 위하여 현안에 개입하고 있다.

코카콜라나 월마트와 같이 전 세계에 네트워크를 가진 수많은 다국적 기업과 이민자 조직, 망명자 조직들도 정책결정과 현안에 개입한다. 이들은 의회 청문회에 출석하여 체류국에 관한 상황과 정책, 미국 외교정책의 결과에 대해 증언하고 있다. 미국의 정보요원이 초국적기업이나 민간단체의 직원으로 위장하여 활동하는 경우가 있다.