30년만의 개헌 논의가 본격화되고 있다. 현행 헌법의 한계가 개헌 동기는 민주적이었지만, 실제 개헌 내용에는 시민이 참여하지 못했다는 것이라면 이번 개헌은 어떻게 시민들이 직접 참여할 것인가로 모아진다. 시민 참여 개헌에 대한 시민사회단체의 의견을 '바꿈 세상을 바꾸는 꿈'에서 제작한 카드뉴스와 함께 연재한다. [편집자말]

최근 개헌운동은 다양한 형태로 표출되고 있다. 국회는 개헌특위를 연말까지 연장하여 개헌안을 마련할 계획을 갖고 있으며 지역 순회공청회, 오프라인 토론회, 온라인을 통한 국민 참여 방안을 제시하고 있다. 시민사회에서도 국민참여 개헌을 위한 다양한 노력을 기울이고 있다.

시민사회의 개헌운동의 절차와 방법

이번 헌법 개정은 촛불 시민혁명의 결과로 나타난 것이므로 명분상으로는 국민주권의 실현을 최고의 가치로 받아들이는 데 반대할 사람은 없기 때문에 광범위한 국민참여라는 절차를 생략한 채 국회의원들만의 잔치로 끝나서는 절대로 안 된다는 국민적 공감대가 이미 형성되어 있다. 이 때문에 국회나 정부, 시민단체는 어떻게 국민들의 의견을 수렴할 것인가에 대해 많은 고민을 하고 있다. 이 개헌 절차에 대해서는 다음 몇 가지 의견이 존재한다.

첫째는 개헌 절차법의 제정을 통한 개헌이 필요하며 그 안에 시민의회를 구성하여 국회와 함께 국민참여 개헌을 하자는 의견이다. 이에 대해서는 이미 개헌절차법이 발의(더불어민주당 김종민 의원)되어, 국회에 계류 중이기 때문에 이 개헌 절차법 통과를 통해 추첨 방식으로 시민대표를 선발하여 '시민의회'를 구성함으로써 국민참여 개헌 모델을 만들 수 있다는 의견이다. 이는 외국 사례도 있기 때문에 국회가 의지만 있다면 가능하다고 주장하고 있다.

하지만 이 개헌절차법과 시민의회는 현재의 우리 개헌 과정에 적용하기에는 무리가 따른다고 할 수 있다. 그 이유는 국회의 개헌 특위가 진행 중에 있는데, 굳이 국회의원들이 개헌 절차법을 통과시키려 할 이유가 없다는 것이고 시민의회의 대표성을 국회 또는 일반 시민들이 인정하려 들지 않을 것이라고 보기 때문이다. 개헌 논의가 상당히 많은 부분 진행되고, 국회 자문위원이라는 명칭으로 각 정당 추천의 시민대표들이 참여하고 있는데 시민의회 구성을 하려고 하지 않을 것이며 시간적으로도 하반기에는 전국 순회 공청회와 권력구조를 둘러싼 쟁점 논의가 기다리고 있는 상황에서 새로운 개헌 절차법을 정치협상을 통해 통과시킬 이유가 없다고 본다.

둘째는 국회의 개헌 과정과는 다르게 정부가 개헌 과정에 어떻게 개입할 것인가가 쟁점이 될 수 있다. 현재로서는 정부가 개헌에 대한 논의를 하겠다는 의지를 보이지는 않고 있지만 어느 시기가 되면 개입하지 않을 수 없을 것이다. 정부 개입 방식은 국민참여를 명분으로 개입하든가 아니면 법제처 등의 정부 기관을 통해 국민의견 수렴명분으로 여론 조사 등을 하는 방법 등을 예상해 볼 수 있다. 또는 시민단체가 나서서 정부의 입장을 줄기차게 요구한다면 정부가 입장을 표현하는 식으로 나설 수도 있을 것이다. 정부가 개헌 절차에 참여하는 것이 구체화 될 때 시민단체나 국회가 어떤 입장을 가질 것인가는 별도의 논의가 필요할 것이다.

셋째, 시민사회에서는 원칙적으로 국민참여 개헌이 되어야 한다는데 모두 동의하고 있다. 다만 어떤 방식의 국민참여 개헌인가에 대해 의견이 나뉘고 있다. '시민의회론', '광범위한 시민사회단체 연대를 통한 개헌운동 연대체 구성(빅텐트론)', 온라인 플랫폼을 통한 대중적 개헌안을 마련하여 정부와 국회를 압박하는 '온라인 플랫폼 개헌론' 등이 제안되고 있다.

이들 논의에 대해 한마디로 비평하기는 어렵지만 이미 국회가 개헌의 주도권을 갖고 있는 한 시민사회단체가 어떤 개헌 절차에 대해 주장한다고 해도 설득력이나 정통성을 갖기 어렵다고 보면, 국회가 무시할 수 없는 국민 여론의 통로를 마련해야 한다. 그 방법은 우리가 지난 촛불 시민혁명에서 보여 주었듯이 수백만의 국민 여론이 그렇다는 것을 보여 주면 된다.

그렇게 하려면 대표성을 갖춘 광범위한 시민단체의 연대를 바탕으로 공신력을 확보하고, 이 단위에서 수백만 명이 참여하는 온라인 개헌 플랫폼을 구축 운영하는 방안이 결합되면 가장 좋은 모델이 될 수 있을 것이다. 박근혜정권의 탄핵과 퇴진이라는 단일한 목표로 천만 명 이상이 참여한 촛불 시민혁명과는 다르게 개헌운동은 현행 헌법 전문과 130개조에 이르는 조문에 대한 국민 여론을 하나로 모으기는 불가능하다고 본다. 이런 상황에서 보다 많은 다수의 국민들이 참여하는 가운데 헌법적 가치의 수호, 국민 주권(기본권)의 확대 및 강화, 정치권의 특권 축소, 법률 위임의 최소화를 통해 다수 국민들이 지지하는 헌법 초안이 마련되고 이 초안을 바탕으로 정부나 국회를 압박할 수 있어야 한다.

그 방법은 수십만 명 또는 수백만 명의 국민 참여를 통한 헌법 개정안을 만들 수 있는 온라인 플랫폼이나 빅 데이터를 통한 헌법 개정안이 마련할 수 있다면 가장 좋은 모델이 될 수 있을 것이라고 본다. 지구상 어느 나라보다 인터넷이 발달한 우리나라가 헌법 개정 과정에서 이들 기술을 바탕으로 헌법 개정을 이뤄낼 수 있다면 국제적으로 혁신적인 모델을 보여줄 수 있다고 본다.

국민 참여 개헌의 내용

내용에 대해서는 대체로 합의하고 있는 것이 있다. 첫째, 국민주권의 확보이다. 주권재민의 민주주의 원리를 정확하게 반영하는 문제로 기본권의 강화, 인권과 소수자의 권익 보호가 포함된다. 둘째, 직접민주주의의 강화이다. 국민 발안, 국민투표, 국민소환의 직접민주주의의 요소를 헌법에 명문화해야 한다.

셋째, 선거제도 및 정당제도의 개혁이 포함되어야 한다. 현행 헌법에는 국민의 기본적 권리라 할 수 있는 선거권에 대한 조항이 빈약한데다 대부분 국회가 만드는 법률로 유보한다고 되어 있다. 그런 기조에서 출발한 공직선거법은 선거권을 제약하고 있는 부분이 너무 많기 때문에 법률 유보가 갖고 있는 한계를 그대로 드러내고 있다. 법률유보를 최소화하는 장치를 헌법에 명문화할 필요가 여기에 있다. 정당결성의 자유와 정당 운영의 민주성 보장도 법률로 유보하고 있는데, 그 내용이 애매모호하기 짝이 없다. 그 유보의 정도를 헌법에서 정해줘야 한다. 우리가 선거제도와 정당제도의 개혁을 얘기할 때 이런 부분에 대한 국민적 합의까지를 포함한다고 봐야 한다.

넷째, 지방 자치와 분권, 지역 균형발전에 대한 보완이다. 현재의 지방자치 조항은 지방자치단체 수준 이상은 아니다. 지방정부의 자치조직권이나 재정권을 포함하여 지역 균형발전을 이룰 수 있는 조항이 들어가야 한다.

마지막으로 정치 개혁 차원에서 국회의원의 선출 관련 조항이나 국회의원의 지나친 특권에 대해서도 국민의 감시나 견제가 작동할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 현재 국회에서 개헌특위와 동시에 정치개혁 특위가 가동 중에 있지만 이는 선거법 협상용으로 전락할 가능성이 높다. 이 정치개혁 특위가 기득권 나눠먹기의 정치협상으로 변질된다면 국민들은 헌법을 통해 정치개혁을 이뤄야 한다고 생각하게 될 것이다. 그러므로 헌법적 가치를 구현하는 개헌운동은 주권의식을 함양은 물론 정치개혁의 토대를 결정하는 중요한 모멘텀이 될 것이다.

촛불시민혁명의 완성은 개헌

지난해 겨울부터 올해 봄까지 진행된 촛불 시민혁명은 개헌을 통해서만 완성될 수 있을 것이다. 헌법은 우리나라 운영의 기본적인 틀이기 때문에 촛불 시민혁명에 걸맞은 틀로 다시 세울 필요가 있다. 앞으로 남은 6~8개월 동안 그 틀을 새롭게 바꾸는 것은 사실상 어려운 일일지 모른다. 정치권과 시민사회가 개헌을 앞에 놓고 다시 격돌할 가능성도 있다. 촛불 시민혁명 1주년을 앞두고 다시 신발끈을 고쳐 매야할 상황이 올지도 모르겠다.

이 시기에 우리 시민사회는 최소한 두 가지는 합의하면 좋겠다. 하나는 가능하면 개헌운동의 흐름을 하나로 모으기 위해 원칙적 합의를 하는 일이다. 각각의 시민단체의 역할이 각각 다를 수 있지만 개헌운동에서만큼은 작은 차이를 내세우지 말고 큰 틀에서 합의를 해 나가면 좋겠다. 지난 촛불 시민혁명에서 '퇴진행동'에서 보여준 모습처럼 큰 우산 아래 모여 국민참여 개헌운동을 진행하도록 해야 한다.

다른 하나는 개헌운동 과정에서 시민들에게 헌법적 가치, 헌법의 의미, 직접민주주의 제도, 기본권 강화, 권력구조나 정치권의 한계 등에 대해 생각해볼 거리를 제공함으로써 민주시민교육이 자연스럽게 이뤄질 수 있는 계기가 마련되어야 한다. 온라인 개헌 플랫폼을 구축하여 광범위한 시민 참여가 이루어지고, 헌법 관련 교육이 다양한 곳에서 다양한 매체를 통해 이뤄지며, 교육과 개헌운동의 홍보를 위한 다양한 매체의 개발 등도 아울러 이뤄져야 할 것이다.