2022년 6월 1일 제8회 동시 지방선거일에 전국의 시·도교육감 선거와 덧붙여 제주특별자치도의 교육감·교육의원 선거가 실시된다. 1991.06.20. 제정된 <지방교육자치에관한법률>(약칭: 교육자치법)은 지금까지 수차례 개정되어 교육감·교육위원 간선제(간선제 수정 포함)에서 교육감·교육의원 직선제로, 그리고 교육의원 선거 폐지(<교육자치법> 제2장 '교육위원회'와 제7장 '교육의원 선거' 규정 삭제) 등 선출 제도의 현란한 변경이 있었다.
지금까지 시·도 교육의원 선거는 단 한 차례 실시로 끝났고, 제주도는 '특별'(?)하게 교육의원 선거를 홀로 실시하고 있다.(2006.07.01. 제정 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법>(약칭:제주특별법) 그동안 교육위원회 구성이 교육위원 분리에서 시·도지방의원+교육의원 혼합으로 그리고 시·도지방의원 통합으로 바뀌었다.(제주도는 혼합 구성 유지)
교육자치와 지방자치의 분리 – 혼합 – 통합 근사(近似)의 변천 과정을 보면서 '공공정책의 정치적 결정'을 갈파한 고전, 찰스 존스(Charles O. Jones) <공공정책 연구 입문>(An introduction to the study of public policy)에서 인용한 찰스 린드블럼(Charles E. Lindblom)의 '분절된 점증주의'(disjointed incrementalism)가 상기된다.
필자는 "교육자치는 지방자치와 통합 실시되어야만 한다"(2011.03.17. 오마이뉴스)에서 '2014년 선거에서 교육자치와 지방자치의 완전 통합'을 의견으로 제시한 바 있다. 당시에도 통합 실시가 제기되고 관련된 다양한 방안이 제시되었으나 결국 모두 거부되고 지금의 교육감 직선제만이 유지되고 있다. 그나마 다행인 것은 문제로 지적된 것 중의 하나인 교육의원 선거는 폐지되었다.
지난 통합 실시 의견에서 교육자치를 일반 지방자치와 분리하여 실시하는 교육자치 분리론자들 주장의 근거, 헌법 제31조제4항("교육의 자주성·전문성·정치적 중립성( 및 대학의 자율성)은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.") 등의 규정에 대하여 반론을 제기한 바 있다. 특히, 정치적 중립성 부분은 국가운영의 현실을 제시하여 교육자치는 중앙정치와 지방정치의 산물임을 밝혔다. 행정부는 정당 소속 대통령·국무총리·국무위원(국회의원 겸직)이, 국회는 정당 소속 국회의원이, 지방자치단체는 정당 소속 지방자치단체장·지방의원이 구성하여 법치주의의 구성물인 법률·조례, 정책 등을 제정·개정(폐지)하여 교육자치가 법령의 하이어라키(hierarchy)에 종속되어 있음을 밝혔다.
또한, 교육자치와 지방자치를 분리하여 실시하는데 발생하는 가장 큰 문제점으로 교육의 발전이 지체되고 있다는 점을 지적하였다. 일반지방행정과 지방교육행정의 분리 칸막이 행정으로 교육 정책의 효율성 및 효과성을 증진시키지 못하여 결국 교육 행정의 수요자인 다수의 주민과 학생에게 필요한 것을 적절하게 주지 못하고 있음을 지적하였다.
이번 지방교육감 선거에서 나타나고 있는 양상은 교육감 선거 때마다 나타났었다. 교육감 후보들의 보수·중도·진보 정치 성향에 따른 단일화와 합종연횡 등이 언론에 주요 뉴스로 보도되고 있다. 일반적으로 개인의 보수·중도·진보 정치적 성향, 정당의 보수·중도·진보 이념과, 교육감 후보의 보수·중도·진보 정치성향이 상호 다른 것인가. 정당의 외피만 있을 뿐 그 내용은 동일하다.
교육자치 분리론자들은 '정치적 중립성'의 추상적 개념과 그 구성요건인 정당법 등 개별법의 규정을 들어서 교육감 후보자의 자격 요건으로 1년 전부터 정당의 당원이 아닌 사람으로 제한한다.(<교육자치법> 제24조(교육감 후보자의 자격) 제1항, "교육감 후보자가 되려는 사람은 해당 시·도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자등록신청개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아닌 사람이어야 한다.") 1년 그 이전의 정당 입당과 탈당은 후보자로서의 자격 제한에 해당되지 않는다. 그리고 이 규정은 대학 이상의 교원에게만 해당된다. <정당법>에서 고등학교 이하 교원은 정당에 가입할 수 없도록 규정하고 있기 때문에 언제나 정당에 입당 등을 할 수 없다.
전국교직원노동조합·전국공무원노동조합 등은 오래 전부터 교원 및 공무원의 정치적 기본권 보장을 요구하는 다양한 활동을 전개하여 왔다. 이 요구 중에 하나는 교원 등이 정당에 가입하여 직무 시간 외에 정당활동, 그것도 선거운동에 이르지 아니하는 정당활동을 보장받으려는 것이다.
교원의 직무에 있어서 정치적 중립성은 <교육기본법> 제6조(교육의 중립성), <국가공무원법> 제65조(정치 운동의 금지), 이 규정의 <교육공무원법>·<사립학교법> 준용, <정당법> 제22조(발기인 및 당원의 자격), 정치자금법 제8조(후원회의 회원), <공직선거법> 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 등에서 규정하고 있다. 정당 활동을 하면서 지금처럼 직무를 공정하게 처리하고 선거운동을 금지할 수 있다.(* 교원을 포함한 공무원의 헌법 정치적 기본권 보장에 관하여는 "공무원의 정당 가입으로 정당의 획기적 발전을 이룩해야"(2022.04.08. 오마이뉴스)에서 밝힌 바 있음)
교육정책의 다양한 방안에 대하여 백가쟁명식으로 해당 의견이 제시되고 결과적으로 아주 더디게 분절된 미세한 변화만이 이루어지고 있다. 교육 현실을 보면 교육자치가 실시되어 우리 교육이 어떻게 얼마나 변화되었는지 가늠하기가 쉽지 않다. 교육사회의 구조적 문제점, 이와 깊은 관련성이 있는 학부모의 자녀에 대한 원초적 사랑, '지나친'(?) 교육 열정 등 지금 당장 바꿀 수 없는 거대한 담론보다는 지향해야 할 교육모델을 정하고 중단 없이 점진적으로 나아가는 것이 필요하다.
한편으로는 공교육의 강화-교육 예산의 증대-교육 인력·시설 등의 질적 확충을 실현해 나가고, 다른 한편으로는 소수 교육 공급자의 잘못된 기득권을 소멸시켜가면서 이 기득권과 연결된 수요자의 의식을 점진적으로 변화시켜 나가야만 한다. 교육자치와 지방자치의 완전 통합 실시, 이렇게 하는 것만이 교육정책을 '분절된' 점증주의가' 아니라 '연결된' 점증주의로 시행하여 교육발전-국가발전을 이루는 합리적인 방안이다.
오랜 논란 끝에 <국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률>(약칭: 국가교육위원회법)이 2021.07.20. 제정되어 1년의 경과 기간 후인 2022.07.21. 시행을 앞두고 있다. 동 위원회에서 이 문제의 빠른 해결을 기대한다. '자치'와 관련된 분권 및 지방행정체제 개편에 관련된 법률, 김대중 정부 이후 문재인 정부에 이르기까지 다양한 법률들, 법률 제명(題名)·형식·체계 등만을 변경한 법률의 제정·폐지 등이 있었다. 이 중의 하나인 <지방행정체제 개편에 관한 특별법>(2010.10.01. 제정, 2013.05.28. 폐지) 제40조(교육자치와 자치경찰) 제1항은 "국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다"라고 규정하였다.
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